Por Pablo Neme.

Coparticipación Federal.

Mientras la constitución de la República Argentina es similar a la de Estados Unidos de América, grandes diferencias nos separan. Compartimos la separación de poderes, la existencia de tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, la independencia de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, el sistema bicameral de representación territorial y representación por habitantes, etcétera, pero algunas diferencias que ha ido perfilando el tiempo son definitorios del estado de desarrollo y prosperidad económica. Uno de ellos es el sistema de reparto de recursos fiscales.

¿Cómo es el sistema de reparto de recursos fiscales en Argentina?

El federalismo. Cobran especial importancia en esta dimensión el criterio de distribución de las transferencias fiscales a las provincias, el grado de dependencia fiscal respecto del Estado Nacional derivado a su vez de las diferencias de recursos productivos regionales y finalmente de las relaciones rentísticas de algunas provincias. Es necesario tener en cuenta que las diferencias en las variables institucionales tienen lugar en un contexto caracterizado también por enormes desigualdades regionales en la distribución de las dotaciones económicas y en el desempeño de los indicadores sociales. 

Argentina se caracteriza por importantes diferencias en el tamaño, nivel de desarrollo y la distribución de recursos económicos entre sus provincias. El informe del PNUD del año 2002 destaca que tan solo cinco provincias argentinas (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza) concentran el 80% del Producto Bruto Geográfico. Las diferencias en las tasas de mortalidad infantil provincial reflejan la dimensión social de estas desigualdades. En un país donde el promedio nacional de la tasa de mortalidad infantil es de 1,14 %, la tasa de mortalidad infantil en Corrientes es de 1,97 %, mientras que en la Ciudad de Buenos Aires es 0,62 %. 

El objetivo del federalismo es atenuar estas diferencias y promover un desarrollo equilibrado fundado en la solidaridad. Sin embargo se puede observar que el sistema implementado por la Ley de Coparticipación Federal no beneficia a las provincias más necesitadas, sino a provincias con menor densidad poblacional. De acuerdo con este sistema de coparticipación, el gobierno central recauda los impuestos y los reasigna a las provincias través de una compleja combinación de mecanismos automáticos “formales”, así como “discrecionales”, mientras las autoridades provinciales establecen sus presupuestos, administran sus fondos y transfieren sus ingresos a los municipios de acuerdo con sus propias prioridades. Los gobiernos provinciales gastan alrededor del 50 por ciento del gasto público nacional consolidado y cobran sólo el 20% de sus ingresos consolidados (Braun y Ardanaz, 2008). En algunas provincias escasamente pobladas, las transferencias federales de coparticipación constituyen el 80% de los ingresos provinciales (Ardanaz, Leiras y Tommasi, 2012). 

Cuadro II.1: Desequilibrio fiscal: Transferencias 

Federales como% del total de ingresos (2008)

Fuente: Secretaría de Coordinación Fiscal con las Provincias (apud Ardanaz et al, 2012).

Como definen estos autores: “Los políticos provinciales disfrutan de una gran porción de los beneficios políticos del gasto, no obstante, sólo contribuyen con una pequeña fracción del costo político de la tributación”. 

¿Cómo es el sistema?: «Caja Única»

Existe una «caja única» donde se vuelcan la mayoría de los impuestos más importantes que se recaudan en todo el país. Luego, por ley, se define un porcentaje de esa caja que le corresponde a la Nación y otro a las provincias, y dentro de la parte de las provincias, se establece cómo se reparte entre cada una de ellas.

¿Qué Impuestos se Coparticipan?

No todos los impuestos van a esta «caja única». Los principales impuestos que SÍ se coparticipan son:

• Impuesto a las Ganancias (de personas y empresas)
• Impuesto al Valor Agregado (IVA)
• Impuestos Internos (sobre ciertos productos como cigarrillos, alcohol, nafta)

Los impuestos que NO se coparticipan son, por ejemplo:

• Derechos de Exportación e Importación (retenciones): Son exclusivos de la Nación.
• Impuesto Inmobiliario o a los Sellos: Son exclusivos de las provincias.
• Ingresos Brutos: Es un impuesto provincial, aunque su recaudación es muy criticada por generar distorsiones.

El Proceso de Distribución 

El proceso sigue estos pasos, establecidos principalmente por la Ley 23.548 (de Coparticipación Federal de 1988) y pactos posteriores:

Paso 1: Recaudación Nacional: El gobierno federal (a través de la AFIP) recauda todos los impuestos coparticipables en todo el territorio argentino.

Paso 2: La «Masas de Fondos Coparticipables»: El total recaudado forma la «masa» a distribuir.

Paso 3: Primera Deducción – Aportes del Tesoro Nacional (ATN): Antes de cualquier reparto, se descuenta un 1% para los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Este fondo discrecional es utilizado por el gobierno nacional para asistir a provincias con necesidades financieras urgentes o desequilibrios no previstos.

Paso 4: Segunda Deducción – Fondo de Reparación Histórica: Se descuenta otro porcentaje (originariamente del 2.38%) para el Fondo de Reparación Histórica, creado para beneficiar específicamente a las provincias que se consideraron menos desarrolladas. Este fondo fue clave para que algunas provincias aceptaran el sistema.

Paso 5: El Reparto Primario (Nación vs. Provincias): De lo que queda después de los descuentos, se aplica el porcentaje de reparto:

• 42.34% para el Gobierno Nacional.
• 54.66% para el conjunto de las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• El 3% restante se destina a crear un fondo para la Provincia de Buenos Aires 

Paso 6: El Reparto Secundario (Entre las Provincias): Este es el punto más crítico y político: ¿Cómo se reparte el 54,66% entre las 24 jurisdicciones? La ley establece criterios de distribución, pero los porcentajes fijos se fueron definiendo por acuerdos políticos a lo largo del tiempo. Los criterios son:

• Población (60% de ponderación): Es el factor más importante.
• Densidad Poblacional (% no fijo): Busca compensar los mayores costos en zonas con poca población.
• Equidad Interjurisdiccional (% no fijo): El objetivo central de reducir la desigualdad. Favorece a las provincias con menor capacidad tributaria propia.
• Desarrollo Relativo (% no fijo): Similar al anterior, considera el nivel de desarrollo económico.

Además, existen «pactos fiscales» que otorgan porcentajes fijos adicionales a algunas provincias. Por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires recibe un 3.5% extra por haber sido la capital federal, y otras provincias tienen asignaciones especiales.

El Envío Final

Una vez determinados los porcentajes, la Nación le envía mensualmente a cada provincia su parte correspondiente. Estas transferencias son, para muchas provincias, la principal fuente de financiamiento, superando ampliamente la recaudación de sus propios impuestos (como Ingresos Brutos o Inmobiliario).

¿Cómo se divide la renta tributaria en USA?

El sistema dual de impuestos. En Estados Unidos, tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales (y locales) tienen el poder de recaudar impuestos de manera independiente y paralela. No hay un sistema de coparticipación como el argentino, donde un ente central recauda y luego redistribuye.

Gobierno Federal: Cobra sus propios impuestos directamente a los ciudadanos y empresas.

Gobiernos Estatales: Cobran sus propios impuestos directamente a los ciudadanos y empresas dentro de su territorio.

Gobiernos Locales (Condados y Ciudades): También pueden imponer sus propios impuestos.

No hay una transferencia obligatoria de recaudación de los estados al gobierno federal ni viceversa de la manera estructurada de la coparticipación.

Principales Impuestos y Quién los Cobra

¿Cómo se Financia la Desigualdad? 

Si no hay coparticipación, ¿cómo se ayuda a los estados más pobres? Aquí es donde el gobierno federal interviene, pero no con dinero en efectivo sin condiciones, sino a través de dos mecanismos clave:

1. A.Transferencias Condicionadas (Grants-in-Aid): Esta es la herramienta principal. El gobierno federal otorga fondos a los estados y gobiernos locales para programas específicos que decide Washington. Los estados deben cumplir ciertas reglas y, a menudo, aportar una contraparte de fondos («matching funds»).

Ejemplos: Medicaid (programa de salud para personas de bajos ingresos), construcción y mantenimiento de carreteras interestatales, educación pública, vivienda, etc.

Aquí hay un elemento redistributivo: Los estados con mayores niveles de pobreza o necesidades reciben más fondos federales per cápita para estos programas.

2. B.Fórmulas de Distribución: Dentro de los programas de transferencias, el Congreso usa fórmulas que suelen tener en cuenta factores como la población, los niveles de pobreza y los ingresos medios para determinar cuánto dinero le toca a cada estado. Esto, en cierta forma, intenta compensar las desigualdades.

¿Qué incentivos genera el sistema en Estados Unidos?

El sistema de recaudación en Estados Unidos crea unos incentivos tremendamente poderosos para que los gobernadores y alcaldes actúen como verdaderos «vendedores» o «CEO» de sus estados y ciudades, con el objetivo principal de atraer y retener negocios, inversiones y residentes con alto poder adquisitivo.

Estos incentivos son mucho más directos y fuertes que en un sistema de coparticipación como el argentino. 

El Incentivo Principal: Competir por la Base Imponible

Como los estados dependen de sus propios impuestos, su capacidad para financiar escuelas, policía, infraestructura y servicios depende directamente de la salud económica de su jurisdicción. Esto genera una competencia interestatal feroz por:

• Atraer Empresas: Una nueva fábrica, sede corporativa o centro de distribución significa:
  • Impuestos sobre la Renta Corporativa: Directamente a las arcas estatales.
  • Puestos de Trabajo: Que generan…
• Atraer Trabajadores Cualificados y Ricos: Cada nuevo residente con un buen salario significa:
• Más Impuesto sobre la Renta Estatal: Si el estado lo tiene.
• Más Impuesto sobre las Ventas: Porque gastan más en bienes y servicios.
• Más Impuesto a la Propiedad: Porque suelen comprar viviendas más caras.

Las Herramientas que Usan los Gobernadores para Competir

Para lograr esto, los gobernadores despliegan un arsenal de políticas:

A. Competencia Tributaria («Guerra Fiscal»):

• Reducir Impuestos: Los estados frecuentemente compiten bajando las tasas del impuesto sobre la renta estatal, el impuesto corporativo y los impuestos a la propiedad para ser más atractivos.
• Ejemplo: Texas, Florida y Nevada no tienen impuesto estatal sobre la renta personal, lo que es un imán enorme para empresas y residentes de alto patrimonio.
• Incentivos Fiscales Específicos: Ofrecen exenciones fiscales, créditos y subsidios directos a empresas específicas para que se radiquen en su estado. El caso más famoso fue la sede de Amazon HQ2, donde decenas de ciudades compitieron con paquetes de incentivos multimillonarios.

2. 0. 2. Inversión en «Bienes Públicos» de Calidad: Para atraer a las empresas y los trabajadores que ellas quieren emplear, los estados deben ofrecer una alta calidad de vida. Esto los incentiva a invertir en:

• Educación: Un sistema educativo y universitario de primer nivel es una de las herramientas de marketing más importantes. Las empresas quieren instalarse donde puedan encontrar mano de obra cualificada.
• Infraestructura: Buenas carreteras, puertos, aeropuertos y banda ancha son cruciales para los negocios.
• Seguridad y Servicios: Parques, bibliotecas y un bajo índice de criminalidad hacen que un estado sea deseable para vivir.

C. Flexibilidad Laboral y Regulatoria:

• Algunos estados se promocionan como «estados con derecho al trabajo» (right-to-work), donde es más difícil para los sindicatos organizarse, lo que atrae a ciertas industrias.
• Otros simplifican las regulaciones y trámites burocráticos para abrir negocios («hacer negocios es fácil aquí»).

¿Qué incentivos genera el sistema en Argentina?

Teniendo en cuenta la estructura descentralizada del gobierno federal y la autonomía provincial para prestar servicios públicos y para instrumentar políticas, el sistema de transferencias intergubernamentales no sólo ha conspirado con su perfil expansivo, sino también conspira contra la cooperación intergubernamental tanto vertical como interprovincial (Mark, Saiegh, Spiller y Tommasi; 2002 y Fenwick, 2010). Debido a estas condiciones el principal objetivo de las provincias para asegurar recursos provenientes de la Nación, consiste en proveer votos para facilitar la aprobación de leyes en el Congreso de la Nación que le faculten la gobernabilidad al ejecutivo nacional. Pero el gobierno central no puede garantizar el uso y destino de los recursos por parte de las autoridades provinciales. 

La tensión generada alrededor de la distribución de recursos a provincias es utilizada por los presidentes para construir poder y gobernabilidad, lo que explica que la discrecionalidad en la distribución de fondos nacionales no se funde en criterios geográficos ni sociales (Ardanaz et al, 2012: 27). Esto en la práctica demuestra que los gobernadores aliados se ven beneficiados hasta un 60% más que los no aliados.  Para las provincias pobres esta vía de financiación (la provisión de votos) se ha constituido en la principal herramienta para la consecución de recursos. Estas condiciones han generado en las provincias ejecutivos necesariamente fuertes, que en muchos casos, siguiendo la lógica del aporte de votos en el Congreso y ante la necesidad de dar respuestas a su electorado, se han volcado abiertamente a desarrollar su vocación hegemónica en sus propias provincias, subsumiendo a las legislaturas y a las judicaturas provinciales. En tal sentido Gervasoni (2011) ha argumentado:

Por un lado, algunas provincias argentinas son auténticos estados rentísticos: recaudan escasos impuestos propios pero reciben grandes sumas del gobierno federal, muy superiores a las que obtendrían aun si hicieran un gran esfuerzo recaudatorio propio (Gervasoni, 2011).

La consecuencia de este desfase provoca que las provincias destinen un altísimo porcentaje de su coparticipación en gasto público sin fomentar las actividades productivas. Este sistema se ha constituido en una valiosa herramienta para el entramado de actividades clientelares a través del “empleo público” o planes sociales, en el entorno de economías poco competitivas, gran desocupación, y alto grado de necesidades sociales. 

La relación de dominación que se establece en provincias donde la mayoría de la población económicamente activa depende del empleo público, se explica por el temor a perder su fuente de ingresos si un opositor llegara a ocupar su cargo. Peor situación aún se verifica en las provincias puramente rentísticas (Santa Cruz, Neuquén, La Rioja y San Luis).  Así en La Rioja (el 93% de sus ingresos provienen del Estado Nacional), el 75% de los habitantes dependen directamente del Estado Provincial, quien asegurando la provisión de recursos al empleo público, asegura la fidelidad del voto local. 

Características Clave y Críticas al Sistema

Solidaridad Interjurisdiccional: Es el principio rector. Las provincias más ricas (en términos de recaudación) «subsidian» a las más pobres. Por ejemplo, por cada peso recaudado en CABA o Buenos Aires, una gran parte se redistribuye a otras provincias.

Dependencia Fiscal de las Provincias: Las provincias dependen críticamente de los fondos que decide y envía la Nación, lo que les quita autonomía.

Alta Politización: La distribución es constantemente objeto de debate y conflicto político. Las provincias con mayor representación en el Senado (que es igual para todas, sin importar su población) suelen tener un poder de negociación fuerte para defender sus recursos.

Falta de Transparencia y Eficiencia: Los criterios se han ido complejizando con el tiempo, haciendo opaco el sistema. Además, se critica que no siempre incentiva a las provincias a ser más eficientes en su gestión o a aumentar su propia recaudación, ya que una parte importante de ese esfuerzo se «pierde» en el pozo coparticipable.

Comparación del Sistema Norteamericano con el Sistema Argentino

En Argentina (Coparticipación): El incentivo para un gobernador es, sobre todo, negociar políticamente con el gobierno federal para obtener una porción mayor de la coparticipación o más aportes del tesoro. La riqueza se «redistribuye» después de ser recaudada.

En EE.UU. (Sistema Dual): El incentivo para un gobernador es competir en el «mercado interestatal» para hacer crecer la torta económica dentro de las fronteras de su propio estado. La riqueza se «crea» y se «captura» localmente.

En conclusión, el sistema estadounidense genera gobernadores que se comportan como emprendedores y vendedores, cuya principal métrica de éxito es el crecimiento económico de su estado. Mientras que el sistema de coparticipación argentino genera gobernadores que actúan más como administradores y negociadores políticos, cuya habilidad clave es asegurar los recursos que otros recaudan. Tal cual lo resumen Ardanaz et al (op. cit.), el principal efecto del sistema argentino es la necesidad prioritaria del envío de fondos desde la Nación. En esta carrera loca por la consecución de fondos se recurren a todas las prácticas posibles. Lo que en definitiva deriva en que nos gobiernen los peores.